Минтимер ШАЙМИЕВ: "Коллизии порождены не федерализмом, а несовершенством федеративных отношений"

Уважаемый Президент Российской Федерации!

Уважаемые члены комиссии!

В своем послании Федеральному Собранию РФ Вы, Владимир Владимирович, подчеркнули: "Наши цели неизменны - демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства". Для всех нас эта задача ясна и является архиважной. Этой цели служит и работа нашей комиссии.

Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего в сфере разграничения полномочий. Решить эту непростую государственно-реформаторскую задачу и была призвана наша комиссия, возглавляемая Д.Н. Козаком. Необходимо отметить, что напряженная работа членов комиссии в течение нескольких месяцев была многосложной. При этом мы учитываем и ту колоссальную работу по анализу более чем 200 законов, которую провели рабочие группы. Интенсивность и объем работы, проделанной большим количеством специалистов, показывают возможность сконцентрированной работы по важным проблемам, касающимся устройства государства. Остается только надеяться, что Федеральное Собрание Российской Федерации, которое в ближайшее время приступит к работе с предложениями комиссии, будет столь же продуктивным. Тем не менее считаю необходимым высказать свое мнение по существу одобренных комиссией концепций и отдельных конкретных законов.

В одобренной в основном комиссией "Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" дан ряд общих принципов, которые, на наш взгляд, требуют корректировки.

Нас не может не беспокоить стремление некоторых разработчиков концепций передать полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина исключительно в федеральную компетенцию. С таким подходом трудно согласиться. Действительно, "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" находятся в ведении Российской Федерации. Однако сама "защита прав и свобод человека и гражданина" находится в совместном ведении, что дает право субъектам регулировать правоотношения в этой области на основе статьи 72 Конституции РФ.

Вызывает вопросы предложение концепции о "передаче основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральный уровень с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий". Это, на наш взгляд, нарушает баланс полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти, закрепленный в основах конституционного строя Российской Федерации. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всеми властными полномочиями.

При распределении предметов ведения и полномочий необходимо следовать принципу субсидиарности: вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Этот принцип должен быть положен в основу Концепции.

Также предлагаемая авторами Концепции норма, согласно которой "федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным", по сути дела закрепляет сложившуюся практику законотворческой деятельности на федеральном уровне, не оставляющую места для последующего законодательного регулирования субъектами Федерации.

Такой подход обедняет общефедеральное законотворчество и лишает субъекты Федерации права, предоставленного им Конституцией, осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения. Разве возможно на федеральном уровне подробно регулировать все вопросы совместного ведения?

Вопросы организации системы органов государственной власти являются ключевыми. В регионах складывается ситуация, когда в управление вмешиваются как представители федеральных министерств, так и территориальные органы власти. А ответственность за положение в субъектах Федерации, в том числе перед населением, несут руководители органов государственной власти субъектов, т.е. персонально главы субъектов. За обеспечение комплексного социально-экономического развития субъектов РФ несут ответственность органы государственной власти субъектов, в то время как федеральные территориальные органы по предметам совместного ведения действуют автономно. Руководители субъектов Федерации, таким образом, лишены возможности координировать свою работу и работу территориальных органов, и в случае негативного влияния последних на эффективное развитие регионов они могут лишь обращаться к Президенту либо в Правительство.

Происходящее укрепление вертикали власти и передача федеральным и территориальным органам ряда полномочий субъектов ведет, в конечном итоге, к размыванию ответственности за исполнение полномочий. Это опасная тенденция!

Разграничивая полномочия, мы должны выстроить ясную систему органов государственной власти на различных уровнях и систему органов местного самоуправления. Однако рассматриваемые концепции пока этого не предлагают.

Действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения нуждается в совершенствовании. До сих пор не сложилась практика совместной работы и учета мнений и интересов субъектов Федерации на этапе разработки законопроектов. Принятая к Закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 26 апреля 2002 года поправка не всех устраивает, и поступают предложения исключить эту статью из закона. В статье 13 закона идет речь о необходимости получения заключений субъектов РФ по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения. Считая процедуру согласования проектов федеральных законов с субъектами весьма важной, данную статью необходимо сохранить, исключив отдельные коллизионные положения.

Теперь несколько слов о договорной практике.

Принимая предложение о том, что договоры могли бы утверждаться федеральным законом, мы тем не менее полагаем, что одностороннее требуемое Концепцией право на расторжение договоров федеральным центром должно быть сбалансировано таким же правом субъектов в случае невыполнения Федерацией взятых обязательств.

В статье 11 Конституции определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется как на законодательной, так и на договорной основе, либо на их сочетании.

На мой взгляд, к договорному процессу нельзя подходить упрощенно. Потенциал договорных отношений не исчерпан, о чем, в частности, говорил в своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации, отметив, что договоры легитимны и "необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать".

В данном контексте хотелось бы поставить под сомнение предложение о возможности регулирования правоотношений (даже хозяйственных) между Федерацией и субъектами на основе Гражданского кодекса, т.е. о внедрении гражданско-правовых договоров вместо договоров и соглашений, предусмотренных Конституцией. Ведь речь идет об органах государственной власти, а не о хозяйствующих субъектах. Использование в соглашениях (договорах) элементов гражданско-правовых договоров, предлагаемое авторами Концепции, представляет опасность для развития федеративных отношений. Они имеют различную правовую природу и вытекают не из гражданских, а из административных отношений между органами публичной власти. Тем не менее такое предложение включено в концепцию по природопользованию и активно продвигается сторонниками договоров концессии между двумя уровнями публичной власти. Такой подход представляется нам не вполне приемлемым. За предложением о внедрении элементов гражданско-правовых договоров просматривается стремление сосредоточить в руках федерального центра полномочия собственника, с тем чтобы в дальнейшем передавать ресурсы различным хозяйствующим субъектам.

Несколько слов по вопросам межбюджетных отношений. Комиссия пока не закончила в полной мере работу по разграничению полномочий в финансовой сфере, хотя и рассмотрела в предварительном порядке соответствующую концепцию. Существующий порядок формирования бюджетов различных уровней недостаточно отвечает интересам развития регионов и местного самоуправления, следовательно, и Федерации в целом. Бюджетное устройство остается крайне централизованным даже по меркам унитарного государства.

Кроме того, нас не может устроить одобренное комиссией положение об осуществлении исполнения федеральными органами отдельных полномочий бюджетов субъектов Федерации. Мы рассматриваем это как вмешательство в исключительную компетенцию субъектов в управлении своим собственным бюджетом. Известно, что за исполнение бюджета перед своим народом, парламентом и перед Российской Федерацией в целом лично отвечает глава исполнительной власти субъекта Федерации.

Взывает озабоченность многих субъектов Федерации и пересмотр законов по природопользованию и природным ресурсам. В частности, предлагаемые изменения в Закон "О недрах" относят весь круг вопросов к федеральным полномочиям. При этом делается ссылка на невозможность реализации единой государственной политики в этой сфере, слабую защищенность инвестора, раздробленность государственного управления природными ресурсами. За субъектами Федерации закрепляются только полномочия, касающиеся регулирования общераспространенных полезных ископаемых, каковыми являются глина, песок и щебень. Комментарии, как говорят, здесь излишни. На практике это означает, что субъект РФ исключается из процесса управления пользования недрами, а бюджеты субъектов РФ лишаются доходов от платежей за пользование недрами, поскольку они будут поступать собственнику недр. Тогда возникает вопрос: каким образом можно реализовать положение статьи 9 Конституции РФ о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории"? Ведь не случайно при принятии федеральной Конституции народом (путем референдума) эти вопросы отнесены к совместному ведению. Понимая, что лесные и водные ресурсы должны быть отнесены к федеральной собственности, мы тем не менее не можем согласиться с тем, что субъект Федерации лишается права регулировать даже запасы питьевых водных ресурсов на собственной территории и контролировать деятельность государственных унитарных предприятий в области природопользования. Приводятся аргументы, что контроль должен осуществлять только собственник (федеральный центр). Но ведь водное, лесное законодательство, недра, охрана окружающей среды отнесены Конституцией к предметам совместного ведения и исключение субъектов РФ из системы регулирования и контроля является нарушением Конституции РФ и создает угрозу среде обитания человека.

Завершая выступление, хотелось бы особо подчеркнуть, что поднятые проблемы продиктованы самой жизнью, а не какой-то политической конъюнктурой. Поэтому я призываю членов комиссии подходить к сложной и многогранной проблеме разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти, соблюдая в полном объеме Конституцию Российской Федерации.

Хотелось бы надеяться, что сегодняшнее обсуждение будет важным этапом в дальнейшей доработке предлагаемых комиссией концепций и совершенствовании законодательства в Российской Федерации.